贯彻《代表法》 发挥代表作用

(2008/8/4)

    1992年4月七届全国人大五次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，简称《代表法》，是一部关于我国人民代表大会制度的重要法律。学习、掌握《代表法》，首先需要对人民代表大会制度有一个概括的了解。
    一、人民代表大会制度的基本内容
    什么是人民代表大会制度？人民代表大会制度就是人民当家作主的制度。邓小平同志说，人民代表大会制度是共产党领导的人民民主制度。周恩来称它是新中国的政权制度。我国国家机构是按照民主集中制原则建立并运转的，所以又称民主集中制是国家政体，这与称人民代表大会制度是国家政体是一致的。人民代表大会制度就是人民按照民主集中制原则管理自己国家的制度。这一制度具体包括以下内容：
    第一，各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这一性质决定了人民是国家和社会的主人。一切权力属于人民，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。十三亿人怎样管理国家？主要是通过选出的代表去管理国家。选举权和被选举权，是人民行使管理国家权力的重要标志，是民主集中制的基础。各级人民代表大会的代表，都是由民主选举产生的，具有广泛性、先进性和代表性。代表来自人民，反映人民群众的利益和要求，代表人民讨论决定国家和地方的大事，选举产生国家和地方国家机关的领导人员。人大代表的任务是重大的、光荣的，是人民的使者。同时人大代表必须向人民负责，受人民监督，选民或者选举单位可以依照法律程序罢免不称职的代表，实行选举、监督、罢免代表一体化的制度，这就保障了国家权力最终掌握在人民手中。
    第二，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。我们实行的人民代表大会制度,是由人民代表大会统一行使国家权力，在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权等明确划分，使各个国家机关协调一致地工作。在这个政权体系中，人大及其常委会处于中心地位，其他国家机关由它产生，受它监督。人大及其常委会是国家权力机关，而不仅仅是立法机关。它的职权，按彭真同志的概括，主要是四权，即立法权、决定权、任免权、监督权。人大制定法律，决定重大问题，由政府、法院、检察院去贯彻执行。在执行中，人大实行监督。这种制度，既保证了国家权力的统一，又可以避免权力过分集中，能够使各个国家机关分工合作，密切配合，兼顾了民主与效率两者之所长。
    第三，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。全国人大及其常委会制定的法律，任何地方都必须遵守和执行。国务院作为中央人民政府，对地方各级人民政府实行领导，它所制定的行政法规，发布的命令、指示，各地必须遵照执行。同时，又给地方以充分的自主权，使地方从自己的实际出发，因地制宜地发挥自己的优势。这也是民主集中制的一个重要内容。
    以上三个方面互相融会贯通，就构成了我国人民代表大会制度的基本内容。
    二、《代表法》的主要内容
    首先要说明，有关人民代表大会制度的法律，最重要的是宪法。宪法对人民代表大会制度作出了系统的规定。其次是选举法，它是有关人大代表选举的基本法律。再次是组织法，包括全国人大组织法，国务院组织法，法院组织法、检察院组织法，地方人大和政府组织法，这是国家机构的基本法律。另外，人大或人大常委会的议事规则，是人大行使职权的程序的法律。代表法是有关人大制度中代表制度的法律，它的有些内容在宪法中已作了原则规定，有些内容在选举法、组织法和议事规则也有规定，但这个法也写了一些新的内容。代表法专门对代表问题作出了规定，保障了代表依法行使职权，履行代表义务，更好地发挥代表作用。代表法的出台，进一步完善了人民代表大会制度。
    《代表法》共有6章44条，主要内容概括起来有如下几点：
    （一）《代表法》进一步明确了代表的法律地位。
    第一，是依照法律选举产生的，因而其地位受法律保护。上级不能任命人大代表，个人不能自封为人大代表，人大代表只能由选民或选举单位选举产生，而且选举有严格的程序规定。一旦当选了代表，上级不能罢免，本级人代会也不能罢免。由选民直接选出的，须经原选区过半数的选民通过；由各级人民代表大会选出的，须经各该级人民代表大会过半数的代表通过；在人代会闭会期间，须经常委会过半数的组成人员通过，方能罢免。
    第二，代表是国家机关的组成人员，全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，地方各级人大代表是地方国家权力机关的组成人员。这是《代表法》作出的新规定。人大是由代表组成的，代表是人大的主体，人大是国家权力机关，人大代表当然是国家权力机关的组成人员。这样规定，有利于增强代表的责任感，更好地发挥代表的作用。
    第三，代表是代表人民的利益和意志参加行使国家权力。这样规定，一是解决了代表利益身份问题。作为代表是代表本选区的利益，还是代表整个国家或者地区的利益？这是个法理问题，我们选择了后者。当然，局部利益和整体利益可以结合起来，但当两者发生矛盾时，应当自觉地服从整体利益，全体人民的利益。二是所说的“参加行使国家权力”，表明代表大会是集中行使职权，集体决定问题，代表个人不能决定问题。例如，代表可以依法提出罢免某个领导人的议案，但这种议案必须符合法定人数（全国人大是三个代表团或十分之一以上的代表）才能成立，而且要经过全体代表过半数通过才算数。
人大代表不同于其他方面的代表。《代表法》第二条，就是从上述代表产生方式、代表利益身份、代表行使国家权力的方式以及代表与国家权力的关系等方面，概括了代表的性质和地位。
    （二）代表在本级人代会期间的工作。
    代表参加行使国家权力，主要是通过代表大会来进行的。因而，代表在人代会期间的工作，是代表最大的权利，也是最重要的职责。《代表法》专门对此作了规定。主要包括：
    1、代表应当出席本级人代会。无故不参加是最大的失职，未经批准两次不出席本级人代会的，其代表资格终止。出席代表大会是代表最大权利、最大义务。
    2、代表有审议各项议案和报告的权利。如审议政府工作报告，审议计划、财政预决算，审议人大常委会、法院、检察院工作报告等等。这是每次人代会上都有的议题。代表在审议中可以充分发表意见，包括不同的意见。毛泽东同志说，必须使出席人民代表大会会议的代表们有充分的发言权，任何压制人民代表发言的行动都是错误的。邓小平同志说，必须使人民代表大会成为充分发表意见、开展批评和争论的讲坛。
    3、代表有提出议案和建议、批评和意见的权力。代表在代表大会上提出议案，是有法律效力的。处理议案有严格的程序规定，有的可以列入大会议程或常委会会议议程，有的是作为建议处理。代表在代表大会上提出的建议、批评、意见，也不同于在其他场合的建议、批评和意见，必须交有关部门认真办理，在规定期限内答复代表。
    4、代表有参加本级人代会各种选举的权利。如，代表10人联名可以提名候选人，代表可以投赞成票，也可以投反对票或弃权票，自由地表达自己的意志。投票表决后，只要是依照法律程序进行的，就必须要尊重选举的结果。对人代会的选举，党委应加强领导，做充分的酝酿和说明工作，放任自流是错误的，但党委在做工作时一定要同依法办事结合起来，不能超越法律规定。
    5、代表有权提出质询案、罢免案，组织特定问题的调查，有权参加表决，等等。《代表法》对代表如何行使这些权利，都有具体规定。代表掌握了这些规定，才能行使好自己的权利。
    （三）代表在本级人民代表大会闭会期间的活动。
    《代表法》明确规定，代表在代表大会闭会期间的活动同在大会期间的工作一样，也是履行代表职务。过去常讲：“代表代表，闭会就了”。《代表法》这一规定，给代表在闭会期间开展活动提供了法律依据，有利于更好地发挥代表作用。但代表多数是兼职的，因此代表在闭会期间所有的活动并不都是执行代表职务，其所兼任那部分工作并非代表活动，二者要区分开。
    代表在闭会期间开展活动，主要有如下几个方面：
    一是组成代表小组开展活动。代表法规定，县级以上各级人民代表大会代表，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。这样规定给代表小组以法律地位。代表小组活动的内容可以多种多样，如学习和宣传宪法、法律、法规，开展视察、调查，听取群众意见，协助政府推行工作等等。实践证明，组成代表小组，有利于建立代表定期的、经常的活动制度，有利于分工联系选民或选举单位，有利于与人大常委会保持联系，及时反映人民群众的意见和要求，有利于提高代表活动的质量，提高代表的素质。可以说，代表小组是代表在闭会期间开展活动的组织保证。
    二是视察。《代表法》对县级以上人大代表视察作出了明确规定。这是代表在闭会期间活动的一种最重要的形式。代表视察是代表履行代表职务，了解情况的重要方式。但必须指出的是，视察工作中代表不直接处理问题。
    三是代表应当采取多种方式经常听取人民群众意见，向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，支持政府工作。
    （四）代表履行职务的保障。
    为了保障代表履行职责，我国宪法和法律对此也有明确规定，《代表法》把这些规定系统化，并补充了一些新的内容，主要是：
    第一，代表在代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。人们常说的代表的言论免责权即是为此。这样规定，有利于代表充分发表意见，反映人民群众的意见和要求，反映各方面的真实情况，有利于实现国家权力机关对本级其他国家机关的监督。代表应当充分利用法律规定的这一保护措施，在代表大会各种会议表达人民的意见和要求，积极参加行使国家权力，但也不能滥用这一权力，随意发表不负责任的言论。
    第二，代表的人身特别保护权。指有关国家机关非经人民代表大会主席团或人大常委会许可，不能对人大代表采取限制人身自由的措施，或进行刑事审判。主要是县级以上各级人大代表,非经本级人民代表大会主席团许可，在闭会期间非经本级人大常委会许可，不受逮捕或刑事审判。如果是现行犯被拘留,应立即报告大会主席团或人大常委会。对代表这一权利，宪法、地方组织法和《代表法》都已作了规定。对乡级人大代表未作这样规定，是因为在乡级政权中没有相应一级的司法机关，一般不存在司法机关为逃避代表监督而对代表滥用权力的情况。所以《代表法》只规定了乡级人大代表如果被逮捕、受刑事审判，或被采取其他限制人身自由的措施，执行机关应立即报告乡级人代会，而不是规定经乡级人代会“许可”。
    对这一规定应正确理解，对代表的人身特别保护权是使代表顺利地履行代表职务，有关国家机关必须尊重代表这一权利，否则就是违法。但同时也不能因此把代表作为不受法律限制的特殊公民，对某些代表的违法犯罪行为不敢追究，使之逍遥法外。
    第三，代表执行职务的时间保障。所谓时间保障，是反映代表在本级人大或人大常委会安排下进行活动所需的时间。至于代表自己安排的代表活动，一般应在业余时间进行，尽量不影响生产和工作。
    第四，代表执行职务的物质保证。主要是指代表在执行代表职务时的工资福利待遇等不变，不因参加代表大会或其他代表活动扣发工资等，对无国家收入的代表执行代表职务给予适当补贴。代表活动的经费由国家财政负担。
    三、重视发挥代表作用
    我国各级人大代表360多万人，他们工作在各条战线，特别是基层代表他们生活在群众之中，真正了解群众的情绪和利益，在反映民意、动员人民群众支持和参与国家社会建设事业方面，有很多优势。这是一支重要的力量，要充分发挥他们联系人民群众的桥梁作用和纽带作用。各级党委、人大常委会和政府都要重视发挥代表作用，听取代表意见，为他们开展活动、行使职权创造条件。人民代表大会应当成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道。当好人民代表，江泽民同志提出三点意见，第一，要联系群众；第二，要善于把群众的正确意见带到上面来；第三，对于明显不正确的意见，还要敢于坚持原则，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。党委要加强在各级人民代表大会中的工作，通过人大代表，广泛了解各方面群众的要求，倾听群众的呼声和批评。党政负责同志要同各方面的人大代表谈心，这对沟通情况、增进理解、考虑问题，很有好处。重视代表作用，加强同群众联系，最重要的是要明确几个观念，即按国家根本政治制度办事的观念，全心全意依靠人民群众的观念，代表是人民公仆的观念。
    第一，要经常想想手中的权力是从哪里来。权力源泉来自群众，出于群众。如果忘记了自己是受人民的委托来行使权力，就可能颠倒主人和公仆的关系，走上脱离群众的危险道路。作为人民公仆，只能按照人民的利益和意志从事。邓选第三卷中多处谈到，要把“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”、“人民拥护不拥护”作为办事情、作决策的根本出发点和归宿。要做好这一工作，就要多接触群众，多听听群众意见、代表的意见。要把对上负责，对领导负责同对群众负责结合起来。
    第二，要经常想想国家政权的力量源泉在哪里。人民民主专政的国家政权之所以坚强有力，就在于以人民群众作后盾，能够集中全体人民的意志和力量。彭真同志曾经讲过人民代表大会是全国人民的基本组织形式。
    第三，要把接受监督提高到政治制度上来认识。社会主义民主政治，一个很重要的内容，就是人民群众依照宪法和法律规定的程序和形式来监督政府及其他国家机关，使这些机关按照人民的意志和利益而活动。1945年7月，毛泽东同志在回答黄炎培先生关于如何跳出“其兴也浡焉，其亡也勿焉”和“人亡政息”的周期率支配力时，明确回答，我们已找到了新路，我们能够跳出这个周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。
    总之，这些观念明确了，树立起来了，就会自觉地重视代表作用，重视人民代表大会及其常委会的作用，国家政权就会更加巩固，全面建设小康社会将会取得更大成就。

新闻来源：灵川县人大常委会副主任   刘甲秀

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