事前监督、事中监督与事后监督刍议

(2008/5/7)

    党的十七大报告指出：要坚持和完善人民代表大会制度；完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。有效行使监督权，不断提高监督实效，充分发挥监督作用，对于坚持和完善人民代表大会制度，促进依法行政、公正司法，代表好、体现好人民群众的意志和利益具有重要意义。笔者在媒体上常看到这样的争论：一方认为，为使政府工作的决策更加科学，人大应多进行事前监督；另一方认为事中监督更有效，跟踪督办有利于提高监督实效；还有些人则认为在对政府工作的监督实践中，为规避干预政府工作之嫌，人大应提倡事后监督。有争论未尝不是一件好事，这样不仅可以激发人大监督工作活力，更有利于探索增强人大监督实效的途径。那么，是事前监督、事中监督还是事后监督好，哪种监督更完善、更科学呢？依据监督法及相关法律，笔者愚见，事前监督、事中监督及事后监督只是形式和角度的差异，求实效才是人大监督工作的本质要求。
    事前监督的重要性毋庸置疑，可以从源头上把好法律、法规和政策关，提高政府决策的合法性；可以保证充足时间调查，研究其决策是否符合科学实际，是否客观全面，把住决策的可行、可靠关。在任何时候，事前主动防范都比事后寻求监督更有效。人大及其常委会的一项重要职权就是依法对“一府两院”的工作进行监督。按照监督法及相关法律所规定的程序和方式，人大监督大多情况下是实施事后监督。依笔者理解，法律所指的事后监督主要是针对对司法的个案监督来说的。因为法律规定司法行使的是独立权，为避免干扰司法工作，因此法律规定人大在事后进行监督。而政府工作与“两院”工作不同，政府是行政机关，两院是司法机关，行政机关法律上没有什么特别职权，规定的只是工作管理权，即管理本行政区域内的行政工作。鉴于此，笔者认为，为使政府在管理工作中决策更加科学，人大应重视对政府工作多些事前监督，以减少或避免决策失误。
    首先，事前监督有利于推进政府工作，确保政府工作顺利进行。人大在监督中必然会了解到政府的一些工作，如果决策正确人大当然支持，决策不当人大及时指出，工作遇上困难人大协助解决，这些只有在事前监督中才会碰到，处理好了政府工作也就顺畅了，人大监督工作也必能取得实效。其次，事前监督有利于调动人大及其常委会工作的主动性。很长一段时间以来，人大对政府工作的监督好象是“守株待兔”，等出了问题后有的才去行使职权，工作处于被动。如果多些事前监督，作为人大工作者必须主动去关心和关注政府工作，通过各种途径去寻找政府工作中存在的不足和问题，工作主动性显而易见。事前监督有利于防患于未然，减少不必要的损失和不良影响。人大对政府的工作决策，如重大项目建设、重大经济和社会事务活动等，若事前介入，发现问题可以及时督促纠正，避免错误或减少损失。如果等到事后监督，一切既成事实，损失也已造成，于事无补，社会影响不好，甚至影响人大自己的威望。
    各级人大常委会应按照法定原则和程序行使监督权，真正做到既不失职又不越权；既要敢于监督又要善于监督；既要制约和监督，又要支持和促进。在监督对象上，监督法规定“一府两院”即是监督的对象也是监督法的执行主体。监督讲究的是艺术，事前监督尤甚，如何做到寓支持于监督之中，对人大及其常委会来说，并不是简单的事。要解放思想、转变观念，提高监督本领，一方面做到敢于监督，要克服怕得罪人、怕造成争权争位的不良影响等思想障碍，理直气壮地监督；另一方面做到善于监督，加强能力建设，事前监督需要智慧，要改变头痛医头、脚痛医脚的被动局面，灵活多变地监督。
    事中监督的特点是在活动正在进行的过程中介入，针对的是具体的活动。其好处是控制性强，能够及时发现问题，并采取有效监督措施，较好地实施监督和整改。事中监督是有一定难度的，既要依法对政府依法行政进行监督，又要支持和配合政府推进依法行政。所以，监督时机、监督标准的选择置关重要。实际工作中，要把握两个原则：一是突出重点原则。事中监督的对象需是比较重大的事项，是民众关心关注的，应当有合理的理由预计事情的发展可能引起较强烈的社会反响，以免浪费有限的监督资源；二是充分收集信息原则。事中监督看起来比较被动，但实际上是主动的，因为事中监督实际上是为事后监督服务的，是为事后监督收集信息，了解情况的过程。因此在监督过程中要多方面收集信息，做到心中有数。
    在党和国家监督体系中，人大监督的特点最主要的有三点：一是它的民主性。人大是人民选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民行使国家权力的。人大工作实行合议制，不论制定法律，还是就重大问题作出决定，都是按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集众思广众益，集体行使权力，集体决定问题，力求真正集中和代表人民的意志和利益。因此，人大监督是代表人民对“一府两院”工作进行的监督，最能直接反映人民的呼声和要求。二是它的全局性。人大不论制定法律，还是就重大问题作决定，都是从制度上解决全局性问题的，按照法律和人大决定解决具体问题是政府和法院、检察院的职责。这样一个体制有利于人大站在全局的高度，紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。三是它的权威性。人大作为国家权力机关的监督，是代表国家进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督，因而具有很大的权威性。这些特点决定，人大监督的优势在于它能把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民民主是社会主义的生命，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人民代表大会制度是把三者有机统一起来的重要制度载体。
    根据人大监督权的性质和监督法等有关法律的规定，人大监督手段的实施一般要发生在事发之后，它只能在“一府两院”的决定、措施或判决作出之后，或者执行发生之后进行，这就决定了人大监督的事后性特征。当然，从理论上讲，事后监督不如事中控制，事中控制不如事前防范，但人大监督工作是一个完整的体系，事前监督可以防患于未然，事后追究也可以警戒后人，人大监督只要做好对违法者和违法行为依法处置，就足已起到“杀一儆百”的作用，同样可以避免问题重复发生或小错误演变成大错误。
    开展事后监督，一方面要以贯彻实施监督法为契机，不断加强和改进人大监督工作。监督法第二十二条规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”在这方面，荔浦县人大常委会经过实践总结，已经有了一些比较规范的做法，县人大常委会每年抓住几部实施中出现问题较多、人民群众普遍关心的法律法规，集中力量，深入检查，针对法律法规实施中的主要问题，一查到底，举一反三，起到了改进工作、警示后来的作用，推动了法律法规的正确实施；通过执法检查和听取执法检查报告，对法律法规实施中普遍存在的问题，形成审议意见，要求有关执法部门提出整改措施，在规定的时间内向常委会作出整改汇报。对执法检查中发现的严重违法的典型案例，交由有关方面调查，并将调查处理结果报告常委会。另一方面，我们要着力跟踪督办，增强监督实效，认真做好代表所提建议、批评和意见的督办工作，进一步加强对代表建议办理进展情况的跟踪、抽查、反馈，努力提高办理效率。人大常委会应在交办代表建议前开展调研的基础上，组织承办单位深入基层，通过座谈、走访、实地视察等多种形式，回访代表，对代表们所提建议的办理落实情况进行重点抽查，进一步加强跟踪督办，同时，认真听取代表们对人大及其常委会工作的建议和意见。通过加大对部门承办代表建议的调研、督查，促使承办部门采取措施，加大力度，认真落实代表建议，提高承办效果，充分调动人大代表履职的积极性。
    监督工作是人大及其常委会工作永恒的主题，改进和加强人大监督工作，提高监督水平，增强监督实效，是人大及其常委会需要不断探索、不断实践的重大课题。在监督过程中，我们要切实做到“四敢”，即：敢问，凡是属于人大监督范围内的问题，涉及到人民利益的大事，都要认真了解，敢于过问；敢议，对提请人大及其常委会审议的报告，要直抒胸臆，敢于提出建议、批评和意见，提高审议质量；敢管，就是对执法问题严重的单位和违法违纪的国家工作人员敢于运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等较为严厉的监督手段，使监督更具有权威性和强制性；敢查，就是对“一府两院”及其职能部门是否依法办事敢于检查，对人民群众反映执法人员的违法行为，特别是严重侵犯公民合法权益的案件，要敢于参与调查，督促有关部门予以处理和纠正。
    胡锦涛总书记指出：“人大监督应该坚持民主集中制，依照宪法和法律规定，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。”监督工作须加强针对性，其最终目的是求实效，因而监督形式可以灵活多变，具体问题具体分析，并选择合理的监督方法，应该避免过分强调事前、事中或事后的监督。综上所述，就人大监督的整体工作而言，应做好事前监督、事中监督、事后监督的相互衔接，多措并举，发挥监督合力，增强监督实效。

新闻来源：荔浦县人大常委会办公室  卓荣金

责任编辑：rd